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    中国参与制定区域贸易协定争端解决机制初探


    高永富(上海市高校人文社会科学重点研究基地上海外贸学院国际经济贸易研究所、上海外贸学院法学院教授。沈诚敏研究生为本文提供了基本材料和部分前期研究成果。) 

        内容提要:区域贸易协定的争端解决机制为缔约各方在协定中规定的权利与义务提供了保障,使得协定得以贯彻执行,保证了协定的正常运行。我国参与制定的区域贸易协定中也基本上包括了争端解决机制的内容。如何进一步加强和完善我国参与制定的区域贸易协定中的争端解决机制规定,包括借鉴美国和欧盟参与制定的自由贸易协定争端解决机制的经验,更好地保障和维护各缔约方在协定中规定的权利与义务,是本文的核心内容和价值所在。
       
        关键词:自由贸易协定 争端解决机制 对策与建议
       
        所谓区域贸易协定(Regional Trade Agreements, RTAs) ,是指一国和其他国家、地区之间所签订的优惠贸易协定,旨在实现成员方之间的贸易自由化。区域贸易协定的蓬勃发展,尤其是在世界贸易组织成立之后的蓬勃发展,说明了一定形式的区域贸易安排的确可以给区域内的成员方带来更多的利益。然而,按照对立统一的哲学原理,任何事物都存在着两面性,随着区域内商品、服务乃至生产要素自由流动程度的增加,成员方之间的贸易摩擦也会产生。为此,各区域贸易协定纷纷引入了各自的争端解决机制来应对和解决可能产生的纠纷,以维护协定的稳定运行。
       
        一、区域贸易协定争端解决机制的地位、作用和模式选择
        争端解决机制是包括争端解决机构、解决规则、方法等在内的一整套法律制度 。 WTO的争端解决机制是其中较为成功的一例。可以说,作为WTO体系中最活跃的部分 ,争端解决机制的成功运行大大增加了WTO在世界贸易体制中的影响力,也是确保WTO体系的稳定性和可预见性的一个关键环节 。 另外,实践证明,欧盟、北美自由贸易区(NAFTA) 的成功运行也与其有效的争端解决机制密不可分 。
        欧洲著名GATT/WTO专家皮特斯曼教授曾精辟地指出:“所有文明社会有个共同特征,都需要有一套适用与解释规则的、和平解决争端的规范和程序。这是国际、国内法律制度的共同经验。” “历史再次证明,自由贸易规则若无制度上或章程性的保障来辅佐,就不会持续有效 。” 就以WTO的争端解决机制为例,它为缔约各方在条约中规定的权利与义务提供了保障,使得协定基本上得以贯彻执行,有力的保证了多边贸易体制的正常运行。正如DSB(争端解决机构)之与WTO,RTA争端解决机制对于RTA运行也至关重要 。
        在传统国际法上,解决国际争端的方法被区分为和平解决方法和强迫解决方法 。 强迫解决方法由于包含有武力的使用或武力的威胁,不符合《联合国宪章》的宗旨和原则,现今已被国际社会所抛弃。所谓国际争端的和平解决方法是以武力以外的方法解决国际争端 ,一般可以划分两类 :第一类是倚仗当事国的实力和国际地位等相对力量的对比,通过谈判的方式达成协议来解决争端;第二类是根据当事国预先订立的规则或规范,通过裁决的方式解决争端。前者被称为政治的解决方法,或称为“外交方法” ,即“实力取向”(power-oriented)的方法,一般是指谈判、协商、调查、斡旋、调解、和解等方法 ;后者被称为法律的解决方法,即“规则取向”(rule-oriented)的方法,一般指仲裁 和司法解决争端的方法 。有学者考察了世界上113个RTA,按争端解决方式的不同,将RTA争端解决机制分为三类 :
        第一类,争端解决机制以磋商、调停、调解等政治、外交方式为主 。
        第二类,含有仲裁方式的争端解决机制 。
        第三类,争端解决机制设立了常设法院,采用司法解决争端的方法 。
        从很大程度上来说,文明的历史可以被描述成一种从“实力取向”的方法向“规则取向”的方法逐渐进化的过程 。 也就是说,法律的解决方法已越来越成为各国和平解决国际争端的主要方法。当然,我们也应当看到传统的政治解决方法在处理某些争端时仍具有极大的意义。因此,实践中往往采用两种方法相结合(mixture of both)的争端解决机制 。
       
        二、中国参与制定区域贸易协定争端解决机制的实践
        就目前的实践而言,在中国签订的各种区域贸易协定中,既有只单纯地规定了原则性的争端解决条款,如《内地与香港更紧密经贸关系安排》(Mainland and Hong Kong Closer Economic Partnership Arrangement,简称CEPA);也有通过各方谈判构建起了一个比较完整的争端解决机制,如中国-东盟自由贸易协定(China-ASEAN Free Trade Agreement,简称CAFTA)、中国-智利自由贸易协定(China-Chile Free Trade Agreement,简称CCFTA)以及中国-巴基斯坦自由贸易协定(China-Pakistan Free Trade Agreement,简称CPFTA)。
       
        (一)内地与香港更紧密经贸关系安排(CEPA)
        《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》(CEPA)于2003年6月29日在香港签署,并于2004年1月1日正式启动实施,它由23章及6个附件组成,主要涉及到两地货物贸易的关税与非关税措施,服务贸易和贸易投资便利化等方面。CEPA是内地与香港签订的首项自由贸易协议,两地分别于2004年10月、2005年10月、2006年6月及2007年6月签署了4个补充协议,进一步扩大了货物、服务贸易等领域的自由化开放程度。
        CEPA项下并没有构建起独立的、法律意义上的争端解决机制,取而代之的是一个笼统的争端解决条款。CEPA第19条第1款规定:“双方成立联合指导委员会(以下简称‘委员会’)。委员会由双方高层代表或指定的官员组成。” 第5款规定:“双方将本着友好合作的精神,协商解决《安排》在解释或执行过程中出现的问题。委员会采取协商一致的方式作出决定。”
        由此可见,CEPA采用了传统的政治解决方法来处理CEPA运行过程中可能产生的任何纠纷,且规定得极为原则,并没有辅之任何司法性的争端解决方式,这在当今各种类型的区域贸易协定中是比较罕见的。其主要原因是,内地与香港是在“一国两制”的前提下,统属于一个主权国家,处理内地与香港之间的经贸纠纷相比较处理两个平等主权国家之间的经贸纠纷,显然前者要容易得多。
       
        (二)中国--东盟自由贸易协定(CAFTA)
        2002年11月4日,时任总理朱?基同志和东盟10国领导人共同签署了《中国??东盟全面经济合作框架协议》(以下简称《框架协议》) ,决定到2010年建成中国??东盟自由贸易区 ,这标志着中国与东盟的经贸合作进入了一个新的历史阶段。在2004年11月29日老挝首都万象举行的第八次中国和东盟领导人会议上,各方签署了《中国??东盟全面经济合作框架协议争端解决机制协议》(以下简称《争端解决协议》) 。 至此,CAFTA的争端解决机制得以正式建立。
        《争端解决协议》第2条全面规定了该协议的适用范围,即《争端解决协议》适用于《框架协议》项下发生的争端 。 另外,对缔约方境内的中央、地区、地方政府或者权力机构采取的影响《框架协议》得到遵守的措施也在《争端解决协议》的管辖范围之内 。
        由于缔约方之间的争议可能同时涉及多个条约的规定,需要确定具体适用的争端解决程序。对此问题,《争端解决协议》规定该协议并不妨碍缔约方根据其他条约的规定解决争议的权利 。 但是,如果争议当事方已经选择根据该协议解决争议,除非当事人一致同意采用一种以上的争端解决机制,则当事方就不得再选择其他争端解决机制来解决争端 。
        《争端解决协议》第4-13条规定了争端解决机制的程序,主要包括磋商、调解或调停、仲裁、执行、补偿和中止减让或利益等阶段,并明确规定了每个阶段的时限,防止纠纷解决的过分迟延。
       
        (三)中国--智利自由贸易协定(CCFTA)
        2005年11月18日,在胡锦涛主席出席于韩国釜山举行的亚太经合组织领导人非正式会议期间,与智利总统拉戈斯举行了亲切友好的会见。会见后,两国领导人共同出席了中智自由贸易协定的签字仪式。中国商务部长薄熙来和智利外长瓦尔克分别代表中国政府和智利政府签署了《中华人民共和国政府和智利共和国政府自由贸易协定》(以下简称“《中智协定》”) 。 至此,中国??智利自由贸易区正式形成。
        《中智协定》共分14章、121条,主要章节包括:初始条款、一般定义、国民待遇与市场准入、原产地规则等等。其中第10章就争端解决问题作了专门规定,从而构建起了CCFTA项下的争端解决机制。《中智协定》第10章第80条规定了争端解决机制的适用范围:(1)避免或解决缔约双方关于本协定解释或适用的所有争端;以及(2)一缔约方认为另一缔约方的措施与本协定下的义务不一致,或者另一缔约方未能履行本协定下的义务 。 第81条就与其他争端解决机制的协调问题作了规定,允许成员方在几个争端解决机制都有管辖权的情况下自由选择,但选择是排他性的 。 《中智协定》第82-94条规定了争端解决机制的程序,主要包括磋商、委员会的斡旋、调解和调停、仲裁、执行、中止利益、一致性审查等阶段,也同样明确规定了每个阶段的时限,防止纠纷解决的过分迟延。
       
        (四)中国--巴基斯坦自由贸易协定(CPFTA)
        《中国--巴基斯坦自由贸易协定》(以下简称“《中巴协定》”)是在中国国家主席胡锦涛和巴基斯坦总统穆沙拉夫的共同见证下,由中国商务部长薄熙来和巴基斯坦商务部长胡马云于2006年11月在巴基斯坦首都伊斯兰堡签署,并于2007年7月1日正式启动 。
        《中巴协定》共分11章、77条,主要章节包括:初始条款、一般定义、货物的国民待遇和市场准入、原产地规则、贸易救济、卫生和植物卫生措施、投资等等。其中第10章就争端解决问题作了专门规定,从而构建起了《中巴协定》项下的争端解决机制。《中巴协定》第10章第58条规定了争端解决机制的适用范围:(1)避免或解决缔约双方关于本协定解释或适用的所有争端;以及(2)一方认为另一方的措施与本协定下的义务不一致,或者另一方未能履行本协定下的义务。 第60条就与其他争端解决机制的场所的选择问题作了规定,允许成员方在几个争端解决机制都有管辖权的情况下自由选择,但选择是排他性的 。 《中巴协定》第61-74条规定了争端解决机制的程序,主要包括磋商、委员会的斡旋、调解和调停、仲裁小组的设立、组成、职能以及程序规则等、执行、不执行-中止利益、一致性审议等阶段,也同样明确规定了每个阶段的时限,防止纠纷解决的过分迟延。
        从目前的实践来看,在中国签订的上述区域贸易协定中,除CEPA外,其余基本上将政治外交和仲裁相结合的方法,构成较具特色的争端解决机制,并都以附件的形色对仲裁的程序等方面作了较为详细的规定 。
       
        三、欧洲联盟和北美自由贸易协定中的争端解决机制
        (一)欧洲联盟
        欧盟的争端解决机制是以“硬法”机制为主的模式,所谓的硬法 (hard law)就是由合法的立法机构指定或认可的并带有强制性的规则,通常由严格的立法、执法程序以及制定、执行和实施机构组成。在欧盟,建立了一系列超越国家性质的具有立法、行政、执行以及司法功能的机构??如欧洲理事会(European Council)和欧盟理事会(Council of European Union)是立法和决策机构,欧盟委员会(European Commission)是常设机构和行政机构,欧洲议会(European Parliament)是执行监督和咨询机构,欧洲法院是司法机构。在这些机构中,特别值得一提的是欧洲法院(European Court of Justice),它是各成员方为解决争端而让渡部分主权而建立的超国家的司法机构,是欧盟一体化的法律制度具有强制性司法保障。
        欧洲法院具有不同于一般传统国际性司法机构的特点:第一,欧洲法院的管辖权原则上具有强制性,因此,在欧洲法院提出有关共同体法的诉讼,不需要案件的原、被告当事人达成诉讼管辖的协议;第二,欧洲法院有排他管辖权,当有关案件根据条约的规定由欧洲法院管辖时,成员方的司法机构则被相应地排除了对该类案件的管辖权 ; 第三,欧洲法院诉讼主体很广泛,在一定条件下接受由自然人和法人提出的诉讼 ; 第四,欧洲法院的判决具有执行力,根据欧共体条约,成员方国内司法机构有义务赋予欧洲法院作出的生效判决与国内法上生效判决同等的执行力 。
       
        (二)北美自由贸易协定
        1992年8月12日,美国、加拿大及墨西哥三国签署了一项三边自由贸易协定??《北美自由贸易协定》(North America Free Trade Agreement,简称NAFTA)。NAFTA生效十余年来运行总体良好,在区域贸易自由化进程中发挥了重要的作用。NAFTA是由发达国家和发展中国家共同参加的区域贸易协定,成员方之间存在着较大的政治、经济与文化理念的差异,在这种背景下NAFTA的成功运行与其行之有效的争端解决机制不无关系 。一位美国学者在评论NAFTA时也说过类似的话:“从长远来看,北美自由贸易区的成败,在很大程度上取决于它的解决争端机制的有效性。在国际贸易法这个极富政治敏感性的领域,能解决争端并促进遵守法律义务的机制,在推进北美自由贸易区经济一体化诸目标上,是大有作为的,而一个脆弱又不管用的体制足以破坏北美自由贸易区的合法地位,并阻挠本半球一体化的进程。” 事实上,NAFTA争端解决机制确有其独到之处,比如法律的解决方法和政治的解决方法相结合 ,私主体的参与 ,开放式的争端解决模式 ,而分散型的争端解决机制堪称是其最大特色。
        所谓分散型争端解决机制是指在NAFTA所涉领域内根据不同的争端事项设置不同的争端解决机构和争端解决程序 。 NAFTA由主协定和两个分协定构成,主协定涵盖了货物贸易、服务贸易、投资、知识产权等实体内容;分协定 主要涉及自由贸易区内的环境合作和劳工合作问题。
        NAFTA主协定内规定了三套争端解决机制,分别是:
        第一,第11章B部分规定的专门适用于缔约国与另一缔约国投资者之间投资争端的争端解决机制(Settlement of Disputes between a Party and an Investor of Another Party,以下简称“投资争端解决机制”),其最大的特点在于私人投资者可直接参与争端解决程序成为“原告方”,这一点是WTO争端解决机制中所没有的。仲裁庭(tribunal)是对投资争端作出裁决的机构,成员从单独的专家库中选出。
        第二,第19章规定的专门适用于反倾销与反补贴税事项的审查与争端解决的争端解决机制(Review and Dispute Settlement in Antidumping and Countervailing Duty Matters,以下简称“AD/CVD争端解决机制”)。这一程序涉及法律修改审查与行政决定审查。前者审查一国对本国反倾销法和反补贴法的修改是否与GATT、《反倾销守则》、《反补贴守则》及其后续协定相抵触,是否与NAFTA为贸易自由化提供公平和可预见性条件的目标相抵触。后者依据进口国司法审查标准和一般法律原则,审查该国适用反倾销法和反补贴法的最后行政决定,以代替国内的司法审查。
        第三,第20章规定了一般性争端解决机制(Institutional Arrangements and Dispute Settlement Procedures),适用于上述两项内容以外事项的争端解决的。
        两个分协定中也分别设计了争端解决机制单独处理环境问题与劳工问题的争端,主要解决缔约国未能有效执行国内环境法和劳工法而引起的争端。
       
        四、中国今后参与制定区域贸易协定争端解决机制的建议
        争端解决机制的模式、程序设计等方面的选择和运用,是由成员方的经济发展水平、政治体制、国家关系以及文化和历史传统等因素决定的。因此,中国在与不同国家谈判制定RTA争端解决机制时,应结合谈判协定的不同对象和特点,做到有的放矢,切实可行。
        首先,要充分认识争端解决机制对于区域贸易协定稳定运行的重要意义,将构建独立、高效的争端解决机制作为与各国、各地区开展区域贸易协定谈判的重要议题之一。从我国现有实践来看,已有了一个较好的开始。在我国参与制定的自由贸易协定中,都有了关于争端解决机制的规定,尽管有些方面还有待于进一步改进和完善 。
        其次,在争端解决机制的模式选择上,如协定谈判对象为发展中国家,可以参照CAFTA、CCFTA和CPFTA的争端解决机制,采用法律与政治相结合的方法,以仲裁程序和以协商、调解等程序并重构建争端解决机制。如协定谈判对象为发达国家,可以考虑建立类似WTO的准司法性的争端解决机制,设立专门的常设机构(如专家组、委员会)以及必要的上诉程序来负责争端解决。随着自由贸易协定内容和领域的扩大,有时一个争端会涉及多个领域,这时,就会出现选择争端解决机制的冲突,因为选择不同的机制解决争端,往往会有不同的结果 。为使争端解决机制具有较好的可靠性和可预见性,对此就要分别和明确地加以规定。
        第三,在争端解决程序的设计上,当前可以以货物贸易为主,逐步建立服务、投资 等敏感领域的争端解决机制。一般而言,与发展中国家制定的区域贸易协定,我们在程序的设计上应以处理货物贸易争端为基础,尽量做到简洁高效,不需要非常正式和复杂,从而使争端解决程序更具针对性,提高处理纠纷的效率。在与发达国家制定区域贸易协定时,将会较多地涉及投资、服务贸易等敏感领域,因此,也需要建立相应的争端解决机制来处理这些领域发生的贸易争端。考虑到目前国际上在相关问题实践和经验尚不丰富,笔者认为可以借鉴NAFTA的模式,将投资的争端解决机制与一般的争端解决机制分开,从而既可以在相关方面积累经验,又防止因这些敏感问题而破坏整个争端解决机制的稳定性和可操作性。
        第四,构建专门的反倾销/反补贴案件的争端解决机制。中国目前在WTO体制下遭遇到的反倾销/反补贴起诉的案件数量相当大,其中大部分都来自中国的主要出口国,如美国和欧盟等发达国家,也有一些来自于发展中国家,如印度、智利等。中国在市场经济地位问题上遭遇到的尴尬处境使得中国企业在案件处理中处于十分被动的地位 。因此,中国在与这些国家制定RTA争端解决机制时一定要将这一问题纳入考虑范围中,明确相关规则,维护自身的相关权益。与此同时,相比一般的争端,反倾销/反补贴争端存在很大特殊性,要求争端解决机制能够准确而迅速地解决纠纷,否则对相关企业将会造成巨大损失。因此,笔者建议,在RTA中构建独立的反倾销/反补贴案件的争端解决机制,从而更好地维护相关当事方的利益。
        最后,建立有效的争端解决的执行机制,按照争端解决机制作出的裁决或决定来解决纠纷,尽可能少地使用报复手段来弥补争端当事方的利益损失。在价值取向上,应强调首要目标是执行争端解决机制所作出的裁决或决定,修改违反协定规定的措施,而不是单纯依靠中止减让等报复手段来解决争端。
       
        五、结论
        纵观当今世界各主要区域贸易协定都建立了相应的争端解决机制,但由于各成员方的经济发展水平、政治制度以及历史和文化传统等因素的不同,各争端解决机制在模式选择、程序设计等方面存在着很大差异。因此,在我们选择争端解决机制的模式时必须考虑到这些因素,选择最适合的争端解决模式来维护RTA的稳定运行。
        目前,中国在积极参与多边贸易谈判的同时,正积极与各国、地区开展各种类型区域贸易协定的谈判,其中争端解决机制的构建是一个需要考虑的重要问题。相信随着自身经验的不断积累以及积极借鉴他国的成功做法,中国未来参与制定的RTA争端解决机制将会更加成熟、完善,从而在维护RTA的稳定运行,确保各方利益上发挥更大的作用。
       
        参考文献:
       
        1、 杨艳丽:《区域经济一体化法律制度研究??兼评中国的区域经济一体化法律对策》,法律出版社 2004年10月第1版。
        2、 John H. Jackson, The Role and Effectiveness of the WTO Dispute Settlement Mechanism, Brookings Trade Form 2000
        3、 赵维田:《世贸组织(WTO)的法律制度》,吉林人民出版社 2000年1月第1版
        4、 王贵国主编:《两岸四地经贸安排研究》,北京大学出版社 2006年1月第1版
        5、 J. G. Merrills, International Dispute Settlement, Third Edition, Cambridge University Press, 2001
        6、 王晓梅、于溪滨:“东亚经济合作的现状和前景”,《法制日报》 2005年9月19日
        7、 傅明、张讷:“论《北美自由贸易协定》之分散型争端解决机制”,载陈安主编:《国际经济法学刊》(第13卷第2期),北京大学出版社 2006年8月第1版
       
       
        Abstract: The disputes settlement mechanism in Regional Trade Agreements (RTAs) is to safeguard the rights and obligations of the contracting parties in the RTAs, to implement the Agreements and promote the normal operation of the Agreements. The disputes settlement mechanism in the RTAs which China has concluded is included. The core and value of this article is to further strengthen and improve the disputes settlement mechanism in the RTAs which China will conclude and be better to safeguard the rights and obligations of the contracting parties in the RTAs.
        Key words: free trade agreement disputes settlement mechanism suggestions

    (来源:上海WTO事务咨询中心网)
        

     

     
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